这一方面反映出二元结构下不同公法义务的特性，即金钱债务作为一种债的特殊，另一方面又说明了双层理路下不同行政活动间的层次与区隔。

上述规则、基本原则以及标志应调控法律发现的过程并被概括为解释指令。三、新旧保护规范理论的疑义与批评 在保护规范理论的实践中，以上概述的保护规范思维的变迁大多被遮蔽。

[[173]] Brohm,Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit als Steuerungsmechanismen in einem polyzentrischen System der Rechtserzeugung,DÖV 1987,S.265 ff.(268) 提及Friedrich Müller,Esser和Kriele. [[174]] 有关在法律发现过程中让视线在宪法、（一般）法律和生活事实之间流转的必要性的一般性介绍，参见Engisch,Logische Studien zur Gesetzesanwendung,3.Aufl.,1963,S.15;Kriele,Theorie der Rechtsgwinnung,2.Aufl.,1976,S.197 ff.,203 ff.und Reiner Schmidt,Wirtschaftspolitik und Verfassung,1971,S.104 ff.,237 ff. [[175]] 关于两极的警察法关系，参见Martens,DÖV 1982,S.89 ff.(96).在Martens那也可以看到三方法律关系的论述，在此仅指出这一论述。最后，保护规范理论为流行的、被归为个案决疑的（kasuistisch）司法实践，提供了法释义学上的起点。[[188]] 这主要是对负担行政行为的相对人而言。但是宪法关联（Verfassungsbezug）也越来越被通说所承认[[150]]。[[154]] 对此，可见Bartlsperger和Henke的解释，Bartlsperger,DVBl.1971,S.724 ff.(730 f.)与Henke(Fn.24),S.510 ff. [[155]] 对此，参见如Scholz(Fn.90),S.122 ff.;Wahl,Der Regelungsgehalt von Teilentscheidungen in mehrstufigen Planungsverfahren,DÖV 1975,S.373 ff.(736 f.);ders,Jus 1984,S.1984,S.577 ff.(579 f.);Menger,VerwArch 69(1978),S.313 ff.(315 f.). [[156]] 批评仅见Schmidt-Aßmann(Fn.6),Rdnr.120. [[157]] Berger等注意到其与考虑要求的第三人保护的关联，Berger(Fn.14),S.118 f. [[158]] 正如Wahl,DÖV 1975,S.373 ff.(377)对于在主观权利对法律的依赖性－独立性这一语词下进行的基本讨论。

尽管保护规范思维一直致力于和下述学者划清界限：即主张主观权利的证成主要取决于对自身事务（in eigenen Angelegenheiten）造成（具体）影响的学者[[156]]，但是保护规范的实践却在一定程度上时常接近这些对立性的立场[[157]]。根据最近的司法实践，主观权利主要取决于，从规范的个别化的构成要件要素中，得出一个与公众相区分的主体的范围。在法治环境评估中，权利贫困可从两个维度理解：其一是法治资源的供给与分配，即是否存在少数的被剥夺。

但从产品服务的功能来看，法治环境评估聚焦于不同地理空间、社会结构和关系位置中人们的法治需求，所以，权利主体是否在运用权利的过程中获得最好的法治体验，才是衡量法治产品与服务的真正标准。[79] 第二，为不同权利指标配置多角度的观测点。[55] 集群规模不同的简单随机抽样会导致处于更小集群中比处于更大集群的成员更有可能被选中，[56]不同职业的样本均等，可能导致人口规模更大的社会阶层无法充分展示其意见，甚至为人口占比少的其它群体的观点所掩饰、淡化，关键信息弥散于巨量数据中而无从甄别。即便在相同或相似主题上，法治环境评估也与其它类型评估缺乏数据合作与交流。

[84]［美］尼克·K.考默萨：《法律的限度：法治、权利的供给与需求》，申卫星、王琦译，商务印书馆2007年版，第38页。概言之，我国正处于法治进路转型之中，亦即从偏重于学习和借鉴西方法律制度和理论的追仿型进路转向以适应中国国情、解决实际问题为目标的自主型进路。

以依法执法维度为例，法治实施评估主要测量执法人员的法律水平、是否存在违规乱纪等共同在场要素的权力分配与执行，[33]而隐匿于后台的执法变量，比如科层体制中不同部门的合作困境、执法者个体经验造成的执法差异，以及制度纵向传递中的法律损耗，[34]都会生成权力运作的多种面孔。法治环境数据的扩展渠道越多元，与其它数据的兼容性越强，数据类型与信息含量就越丰富。比如，在营商法治环境评估中，评估关注的是以贸易为基础的权利实现，[85]除了从事经营活动的自然人外，法人与其它商业组织都需被纳入调研序列。[49]法律相关度是指，受访者的法律认知水平受到个人法律教育经历、从业经历以及诉讼经历的影响而产生差别，一般分为普通公众、专家与行业人士三个类别。

[32]戴耀廷：《香港地区的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期，第46页。一是大批数据闲置，数据挖掘不充分。下降到经验层面时，不同观测点还可进一步细化出丰富多样、具体可行的问题集。例如，四川依法治省指标体系在依法行政一栏中列入职责权限依法确定、行政执法行为规范等维度。

[40]法治形塑作用的实现受制于外部的社会条件，所谓的法治水平也是各种约束性条件之下的产物。[83]参见［美］尤恩·苏尔李：《数据分析方法五种》，张卓妮译，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第11页。

以世界正义工程（WJP）法治指数为代表的国际项目，一方面对不同国家或地区作出法治排序，激励与共同推进法治全球化，缩小不同法治国家或地区之间的法治差距，为跨国贸易或交往建立某种稳定、可靠的社会条件。[17]再如，江苏法治社会建设指标体系将完备的法律服务体系、依法维权和化解纠纷等作为主要议题，[18]对法治资源供给及其在个体维权中的运用状况作出考察。

[74]参见李豪：《我国职业律师人数已突破30万人》，《法制日报》2017年1月10日，第1版。在法治环境评估中，公众参与得到了重新诠释。在不同国家的法治实践中，政府部门大都积极尝试建立法治常态化标准，明确区分法治的正常状态与异常值，以便发现、规避与改造其中的非常态事件。[77]See Tversky.A, Kahnema.D, The Belief in the Law of Small Numbers, Psychological Bulletin,1971, p.11. [78]参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《2014年中国人权事业的进展》（白皮书）。比如，司法文明指数就提出期冀在‘保证公正司法，提高司法公信力方面发挥积极作用，以推动中国在‘世界法治指数国家中排名的提升，[47]对标国外法治评估，加强沟通交流也是该项目的应有之义。在指标设置上，错将绩效指标同质于权利指标。

为此，中国法治环境评估应该考虑将内外部同步优化，以最大限度地提升评估效益。[38]参见凌斌：《法治的中国道路》，北京大学出版社2013年版，第79页。

否则，一旦出现不合理的评估产出，将会浪费评估者的大量时间、精力和资源而毫无意义。[75] 五、中国法治环境评估的精准化应用——内外部同步优化 为确保法治得以顺利推行，不遗漏正式规划之外的实践知识，[76]量化法治有必要走向法治的需求端，评测法治资源的供给、分配和应用的有效性。

从不同类型权利的可获得性、使用限度及具体实现角度去审视与评价法治环境质量，既可有效规避公权力运作的复杂关系，也可获知法治资源在不同权利主体之间分配、流转与利用的总体状况。在功能定位上，错将目标管理想象为产品服务。

[41]葛洪义：《作为方法论的地方法制》，《中国法学》2016年第4期，第118页。[66]二是数据同质化与扩充渠道变窄。（四）评估质量管理半程而止，数据质量失控且统计解释缺乏信服力 就法治环境评估而言，测量的可靠性不是‘量与质的问题，而是取决于对干扰因素所造成的结果失真的避免。[2]上世纪90年代以来，全球自由评估、全球廉政指标（GII）、世界正义工程（WJP）法治指数等一大批量化法治项目相继涌现，通过知识图表简化了人们对法治实践形态的认识与理解，产生了巨大的国际影响。

另一方面，法治环境数据具有稳定性，短期内不会有较大的变动，不会因时间不同步而出现严重的不匹配。另一方面也将弱化法治环境评估的问诊能力，使其难以为法治布局提供来自需求侧的具体指示。

[55]参见李强：《丁字型社会结构与结构紧张》，《社会学研究》2015年第2期，第55-59页。其二，开启未可观测变量的估算。

[44]质言之，评估只有集中优先服务于公众与利益相关者，才能最大限度地增强他们的参与动机，提升参与效果。在指标选用上，法治实施评估以制度指标和绩效指标为主，包括法律建制与机构增设、制度效益与程序遵从等。

代表性项目有浙江余杭法治指数、中国政法大学法治政府研究院的中国法治政府评估以及四川、湖北等地的多个地方法治评估项目等。为避免数据发现与统计解释之间的断裂，科学的统计论证必不可少。[53]参见朱未易：《地方法治建设的法理与实证研究》，东南大学出版社2010年版，第5页。[59]参见注[20]，第83、89、90、222页。

[23] 在形式与结构不同的背后，实则蕴含着二者的功能差别。[40]法治的根本目的在于对公民的生命、安全、尊严、自由等价值需求的满足，故而观察我国的法治发展，不能看政府发了多少文件，而是要看老百姓权利及其实现状态的变化情况。

与此同时，有权主体缺席现象突出。需要说明的是，尽管法治环境评估不排斥与权利保护有密切关联的绩效指标，但使用时也应注意两点：一是找准合适的观测角度，尽量选用那些为权利保护提供制度福利而设置的绩效指标。

但是，已有的法治环境评估并未在数据发现与统计解释之间建立有效的推导关系，有时还出现不相符或矛盾的解释判断。例如，司法文明指数以人口规模为标准，从每个省级行政区抽取人口最多的三个城市，而忽略其它类型城市的典型特征。